生物多样性保护相关法律缺乏整体性立法仍存争议
2022-09-18 01:25:51 思茅农业网
生物多样性保护相关法律缺乏整体性 立法仍存争议
平衡利益方可形成合力
尽管大熊猫、藏羚羊、朱鹮等国家重点保护野生动植物种群数量稳中有升，但在更大范围内，生物多样性丧失的下降速度并没有得到根本遏制。有专家指出，制定一部综合性的生物多样性保护法律迫在眉睫。图为位于陕西洋县自然保护区中的朱鹮。 资料图片
中国环境报记者刘晓星
我国是全球生物多样性最丰富的国家之一，但近几十年来，由于栖息地的碎片化、过度猎杀、全球气候变化等因素，我国也成为生物多样性丧失最严重的国家之一。
面对日益严峻的生物多样性保护形势，日前，在中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称中国绿发会)主办的《生物多样性保护法(建议稿)》起草研讨会第二次会议上，与会专家呼吁，应尽快制定一部《生物多样性保护法》，以保护我国动物、植物、微生物及其赖以生存的生态环境。
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生物多样性缺乏整体性、系统性的法律保护
不久前，世界自然保护联盟(IUCN)公布了最新版的濒危物种红色名录，大熊猫由濒危降至易危，这意味着大熊猫已经不属于濒危物种，一同降级的还有藏羚羊。
大熊猫与藏羚羊的双双降级，表明我国野生动物保护工作取得了成效。尽管大熊猫、藏羚羊、朱鹮等国家重点保护野生动植物种群数量稳中有升，但在更大范围内，政府层面的努力并未能遏制住生物多样性丧失的下降速度。
数据显示，我国无脊椎动物受威胁(极危、濒危和易危)的比例为34.7%，脊椎动物受威胁的比例为35.9%，受威胁植物有3767 种，约占评估高等植物总数的10.9%。
2000年，联合国确定了各国未来15年的8项发展目标，其中的7B目标是降低生物多样性丧失，到2010年显著降低生物多样性丧失的速度。我国提前完成了多个千年发展目标，只有一项没有完成，就是7B目标。中国绿发会副理事长张佐双说。
人类的开发活动及环境变化是生物多样性丧失的主要因素。为保护生物多样性，我国制定了一系列法律法规。据统计，我国目前拥有70 余部与生物多样性保护有关的法律法规，这些法律条文散见于法律、行政法规、行政规章以及其他规范性文件中，如《野生动物保护法》《森林法》《草原法》等，涉及生态系统、物种、基因等不同层次。
我国生物多样性缺乏整体、系统性的法律保护。武汉大学环境法研究所所长秦天宝指出，我国生物多样性保护法律，要么仅适用于某项生物资源(如森林、野生动植物)，要么仅适用于某个生态系统(如海洋、自然保护区、森林公园)，缺乏内在关联。
在中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发看来，这些法律非常分散，生物多样性的保护需要从整体上立法，分散的立法不能对生物多样性提供全面、整体的保护。
对此，秦天宝解释说，现阶段，我国生物多样性法律缺乏整体、系统保护等问题，主要表现在各相关法律发生适用冲突缺乏协调性规范、各相关法律还存在不同程度法律空白;我国生物多样性法律还存在行政管理体制分工不明、权责不清等问题，还欠缺生物资源权属规定等制度缺陷。
应该说，分散性保护无法从整体上扭转我国生物多样性快速丧失的不利局面，制定一部综合性的生物多样性保护法律迫在眉睫。
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法律责任缺失，削弱了制度的针对性和有效性
我国已形成以《环境保护法》为核心，其他法律法规和政策规划为补充的生物多样性保护立法模式，但这种立法模式下的生物多样性保护制度缺乏系统性。缺乏系统性和整体性，带来的直接后果就是保护效率低下。
我国生物多样性行政管理现状呈现多部门分工分级态势。具体表现为环保、农业、林业、海洋、城建、中医药等部门按照职责管理本部门所辖生物多样性相关问题，其中环保、农业、林业、海洋等行政主管部门还是我国参与各生物多样性相关国际公约的信息联络点和秘书处。此外，科技、卫生、知识产权、工商、质监、海关、中科院等多个部门也享有一定的生物多样性行政管理权限。秦天宝说。
《环境保护法》对生物多样性保护的立法规定过于笼统，对于生物多样性该如何保护以及破坏生物多样性的责任追究等内容并没有详细规定;《野生动物保护法》倾向于对猎杀、砍伐行为的禁止，没有涉及遗传资源获取与利益共享方面的内容;《森林法》等资源利用保护类法律中关于生物多样性保护的内容比较欠缺;《自然保护区条例》制定于20 多年前，已经不能适应生态文明建设大背景下生物多样性保护的需要。一些从生物多样性保护计划或规划的角度来拟定的规范性文件，其强制性、权威性和规范性均不能满足对生物多样性实施整体保护的需要。
IUCN中国总代表朱春全认为，现有立法不是太少而是太多，对普法造成很大障碍，希望通过制定生物多样性保护法，系统地梳理现有中央和地方的法律法规，一些过时的、与现有理念有冲突的法规应立即废除。
记者了解到，在生物多样性立法方面，世界上存在多种模式，以不丹、印度等国家为代表的专门立法模式，主要是制定专门的生物多样性法。另外，也有国家采用单行法，就生物多样性的某个问题通过立法来解决。
新修订的《环境保护法》第 29 条和第30条均涉及到政府对自然生态区域以及珍稀、濒危野生动植物分布区域应当采取合理措施予以保护、保护生物多样性。但第6章的法律责任规定主要是污染防治责任，没有针对破坏生物多样性的责任条款。而散见于其他法律法规中的生物多样性保护责任，行政处罚力度小，刑事处罚标线高，对管理部门的责任追究更是语焉不详。
此外，在一些地方环境立法中，生物多样性保护雷声大、雨点小、法律责任缺失的现象更是普遍。如《云南省环境保护条例》第 32 条第 2 款规定严格保护西双版纳等地的热带雨林，但并没有明确如何严格保护，也没有相应的违法责任。但现实中西双版纳的热带雨林保护一直面临各种严峻的挑战，如人象矛盾突出、林地面积减少、生物多样性消失等。
法律责任缺失是生物多样性保护制度缺乏针对性和有效性的重要原因。秦天宝说。
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缺少利益平衡法律基础，无法形成保护合力
近年来，随着转基因生物安全、外来物种入侵、生物遗传资源获取与惠益共享等问题出现，生物多样性保护变得更为复杂和严峻。
秦天宝说，现阶段我国生物多样性法律表现形式主要适用对象为生物资源的获取、开发和利用以及生物系统的保护和维持，生物多样性其他重要领域如综合性生物多样性立法、外来物种入侵问题、遗传资源和相关传统知识获取和惠益分享问题，仍存在一定程度的立法空白。
生物多样性能否得到有效保护，取决于利益相关者利益分享的公平性和合理性。资源拥有与利益享有的不对称成为生物多样性保护的最大隐患。我国生物多样性保护的传统方式就是圈点式保护，即以生态环境脆弱地带为中心，由政府在其周围划定一定的保护范围，建立自然保护区，禁止任何单位和个人进入。但在自然保护区实际管理过程中，过于倾向政府管理部门的利益，损伤了当地群众的利益。如何在保护生物多样性的前提下满足当地群众的利益、协调好当地居民同保护区之间的关系等，都是现阶段生物多样性保护中亟待解决的问题。
秦天宝指出，当下我国的生物多样性保护涉及很多部门或利益相关者，由于缺少平衡利益相关者利益的法律基础和依据，利益相关者之间缺乏有效的交流与协作，导致无法形成有效的保护合力，在一定程度上影响了生物多样性保护效果。
作为联合国《生物多样性公约》履约国，我国一直积极履行自身义务，特别是近年来，伴随一些新挑战的出现，工作力度有所加大。环境保护部自然生态保护司调研员井欣表示，参加联合国《生物多样性公约》是一个国家履约的重要标志。目前，我国在履约方面存在很多空白，但在物种保护、保护地、濒危物种名录、入侵物种等方面也形成了一些具有中国特色的东西。
秦天宝认为，从履行国际公约角度看，我国应将生物多样性保护立法提上日程，制定生物多样性保护法非常有意义。世界上有十几个生物多样性丰富的国家，很多国家都有专门的生物多样性法律。
关注 4
要不要立法、如何立法仍存在争议
环保组织提出《生物多样性保护法》立法建议同样吸引包括全国人大常委会法工委、全国人大环资委、环境保护部、农业部以及国家林业局有关官员的关注。在讨论中，他们认为，立法的必要性、可行性需要充分论证，同时还要明确立法的依据。
要不要立这个法首先受到关注。有代表指出，现在生物多样性保护工作当中存在哪些问题，还要做一个比较细致的梳理，梳理出来哪些是由于立法缺失所造成的，现行的这些法律法规对解决这些问题还有哪些不足。现在我国有关环境资源法律与生物多样性有什么关系?立法的可行性以及法律的可操作性等都需要弄清楚。
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应该说，目前，关于要不要立法、该如何立的问题仍然存在较大争议。农业部生态总站资源保护处处长孙玉芳就认为，《生物多样性保护法》立法过程肯定是持久战。
在讨论中，有专家认为，生物多样性是一个抽象的概念，把它写进法律里面要有明确的界定，像生态系统多样性、物种多样性、遗传资源多样性等概念也需要一个明确的界定。
中国人民大学法学院教授周珂认为，生物多样性保护涉及领域较多，仅靠一两个部门根本无法管理，应借鉴《环境保护法》的政府环境责任制。对政府官员的政绩考核加入生物多样性保护方面的内容，但之前要建立基础名录，本地有哪些物种、哪些属于濒危等要调查清楚，这样才有助于责任追究。
王灿发认为，必须建立一些相关制度，包括检测调查制度、转基因生物技术管理制度、濒危物种抢救和恢复制度、生物入侵管理制度等，一部法律要有用，必须有若干能够具体实施的制度，否则就会很空泛。